練乙錚：政府為何、如何支持ＧＨＫ財務分析？

【信報-香島論叢】政府西九顧問公司ＧＨＫ最後報告中的建築成本增幅假設無一站得住腳，筆者覺得很意外。此前政府發表的幾個政策諮詢文件如醫療融資方案及公平競爭法，都寫得相當好，看得出有關部門都做了紮實的準備工作，故筆者當時評論，雖未必同意該等文件中的若干觀點和提議，但依然尊重政府有關人員付出的心力。但為什麼這次西九的財務分析工作如此差勁呢？可能原因之一，是西九計劃後面的具體商業利益太龐大太直接了，以致對一些人而言，計劃不容有失，一定要盡快順利通過立法會的撥款批准。如此，一切準備工作都為這「既定方針」服務，政府內外所有比較準確和保守的財務假設和分析，於是不得不讓路給這份極具「創意」的ＧＨＫ顧問報告了。

筆者對ＧＨＫ這間公司印象不好，原因大家上網看看它的自我介紹便會明白：它既是一間顧問公司，做很多公共工程方面的顧問研究工作，同時也是一間建築公司，從設計到施工的工作都做，而且承擔項目大多和文化藝術有關。

大家知道，市場運作最忌利益衝突，故一般政府若要進行一項建築工程，則其設計者不會獲准入標爭取建造合約，因為設計者往往會根據自己的建築技術限制而進行設計，效果未必最好。同理，過去五大會計師行同時兼接管理顧問合約，結果產生嚴重利益衝突：會計師代客隱瞞業績缺點（甚至代客設計隱瞞方法），換取利潤極高的顧問合約。此種利益衝突，幾年前因英隆案而暴露於天下，輿論壓力最終迫使各大會計師行把顧問業務分拆出去。ＧＨＫ不曾有過這種分拆，它既是顧問公司，又做建築設計，會不會在西九財務顧問工作上根據政府「需要」，撰寫一份幫助政府十拿九穩取得西九撥款的財務報告，換取將來直接或間接取得一些西九建築設計合約呢？若非這個原因，如何解釋偌大一間國際顧問公司，竟然可以做出一份那麼蹩腳而政府卻大力支持的財務分析？關於這點，市民和立法會都應該長期睜大眼睛密切留意！

政府如何大力支持這份財務分析呢？面對傳媒質疑，民政事務局前日作出回應，避開建築價格增幅百分之二這個超低假設不談，只說（一）二百一十六億元撥款足以應付建築期內建築成本平均年增百分之三點四；（二）七年建築期間平均建築成本增幅百分之六、累積增幅百分之六十，都是不切實際的假設，因為增幅應有起落。第一點只是算術問題，筆者無異議；第二點政府（或ＧＨＫ）卻是太「天真」了。七年建築期之間，價格升幅當然可能有起落，但大家說的百分之六是平均數啊！政府必須搞清楚的是，百分之六（或更高）的建築成本平均升幅是否不可思議？

且不說這個百分之六數字是來自香港過去三十年平均，但讓我們看看ＧＨＫ視之為標尺的西方國家的一些長期建築價格增長數字。一九八七年至二○○六年這十九年裏，全美國公路建築工程成本指數由三十八點六增至二百四十點六，累積增幅為五點二倍，平均年增長率為百分之九點三，大大超出同期間美國百分之三的平均通脹率；而且，這十九年當中，有九年的建築價格還是下跌的（註一）。如果政府或ＧＨＫ認為那是太長的時段了，且和香港現在相距太遠，那麼，讓我們看看二千年至二○○七年的數字吧。此七年期間，全美公路建築成本累積增幅是百分之七十三點三，年增長率是百分之八點二，亦大大超出其間的百分之三點一的平均通脹率；而且，這七年間，建築成本指數是一直上升的！（註二）。所以說，政府或ＧＨＫ上述第二點回應和顧問報告本身一樣，也是「豆腐渣工程」，不堪一擊。

事實上，零三年起，全球的建築價格飛升，主要原因是「金磚四國」的內需飆升，以及自去年起能源價格不斷上漲。從去年起，世界各國特別是包括中國在內的第三世界原材料供應國的通脹率急升，全球進入高通脹期，故今後七年的價格走勢絕對不容樂觀。科大經濟系雷鼎鳴教授說：「政府在價格升幅估算上犯的很可能是數量級錯誤。」筆者完全同意。

當然，我們不是要政府在西九造價上「報大數」、立法會「大開水喉」。強調政府的價格升幅估算太低，只是要求政府實事求是，反映客觀世界現實，防止一些既得利益利用政府及其支持者的無知，令社會錯估西九的成本收益比例，錯買一隻「白象」。如果政府在此事上執迷不悟，筆者提議下列幾點：一、立法會考慮通過撥款與否時，用一個比較接近事實的建築價格增幅預估值計算較合理的建造成本（筆者認為年增幅百分之八，七年建築期累積增幅百分之七十二也不為過，亦即不以「216」而以「261」考慮應否撥款）；二、表決時，正式一次過撥款額則保持在二百一十六億水平；三、通過撥款的話，隨即設計一個嚴格的西九成本監控程序並由立會委任人選進行全程監控；四、將來若有百分之十以上的超支出現，現在的有關決策官員、ＧＨＫ公司及負責撰寫西九報告的人，都應受到適當的金錢上的追補懲罰。

註1：美國聯邦政府交通部www.fhwa.dot.gov/programadmin/pt2006q2.cfm
註2：美國華盛頓州交通部www.wsdot.wa.gov/biz/Construction/constructioncosts.cfm

練乙錚：與其迴避解釋不如試試新法

【信報-香島論叢】昨日本欄指出，政府西九計劃中的長期價格增幅假設為百分之二的各項理據無一可以成立，令人懷疑計劃報價二百一十六億元是否為了要通過立法會撥款關而「策略性偏低」。此問題其實已經引起不少關注（《南早》Jake Van der Kamp昨天的文章【註1】亦通篇質疑這個百分之二假設）。看來，政府有必要認真看待這個問題。

他山之石，可以攻玉，筆者今天介紹零二年經濟學諾獎得主之一的卡尼曼（Daniel Kahneman）提倡的兩個新的公共工程成本估算辦法給大家參考。卡氏研究行為經濟學，嚴格來說不是主流經濟學派中人，其學說受到重視，自有其獨到之處。為了更好理解卡氏提倡的辦法，我們先看看剛動工的英國愛丁堡市電車計劃，特別是其成本估計從最初到今天的變化經過。愛市於上世紀初便有電車服務，後來被投資成本較低、行走路線可靈活增減改變的柴油動力巴士取代，但近年環保意識增強、空氣污染問題受人關注，於是電車又成為新寵，愛市政府遂於業界推動之下在零三年提出建造新電車系統的建議。當初想法是先建兩條主線（工程1a，1b），然後再築一條短線（工程２）把二者連結成一圈，最後補上通往機場的一截（工程３）；蘇格蘭政府最初報價為三億二千五百萬（英鎊．下同）。公眾諮詢於七月完成；十二月，政府把方案提交蘇格蘭議會之時，預計成本已增至四億七千三百萬，而且只包括兩條主線及往機場連線（1a，1b，３）。撥款通過之後數月，餘下的短線（２）成本預估出來了，是一億九千八百萬；因為是「意外超高」，此部分計劃未能通過議會。零五年尾，不連短線（２）的成本預測已經漲至五億三千九百萬。市民開始不高興了，有些議員喊停；但政府說，花在設計、顧問和法律方面的錢已達六千萬，如果計劃下馬，還得付出各種代價如罰款等，總開支將達一億四千萬。如此「洗濕個頭」，自是不能半途而廢，市民只得任由政府繼續去馬，用公帑彌補超支。零六年初，政府宣佈由於成本上漲，工程的1b段必須放棄，只保留1a及機場延線，二者合稱「第一期」，預計成本是四億八千四百萬，而且要完成這部分工程，所需時間比原來估計整個工程所需時間還多兩年。零八年初，「第一期」工程終於動工，所有合約簽出了，總值是五億一千二百萬。和原來計劃相比，電車線總長度短了四成，合約價卻比最初報的四線總成本高了六成！政府以低報價哄騙市民支持撥款，最後以超高價開工，「打死狗講價」，市民莫奈之何！

行為經濟學家卡尼曼考慮公共工程經常超支，除了不排除有蓄意低報的政經因素之外，還有比較善意的解讀。他從觀察人們的實際行為出發，得出了一個規律：做計劃的人往往過份樂觀，高估自身（或計劃執行者）的能力，低估工作的困難和出問題的或然率；他稱這種傾向為「樂觀偏見」（optimistic bias，簡稱ＯＢ）。為了避免這種偏見影響計劃暢順執行，他認為應在計劃中預留ＯＢ溢價。這種溢價，不是一般建造工程中所謂的風險溢價；後者每個土木工程師都會算，所有最終超支的原來計劃中亦早留有此種餘地；ＯＢ所牽涉的，是例行風險溢價之外、訂計劃者因盲目樂觀不能正確估算困難所帶來的後果。卡氏這套理論，經得起實證考驗。零三年，國際上研究超支問題的權威Bent Flyvbjerg（本欄上週六介紹過他）根據卡氏的理論，從大量工程成本數據估算出ＯＢ對不同種類工程的超支影響。根據這個估算，英國交通部於零四年制訂了一份指引，列明各種不同的公共工程成本預算中應加進的ＯＢ溢價；無奈這份指引並不具法律效力，故上述愛丁堡市電車計劃進入撥款審議階段之時，只算進指引提議的ＯＢ溢價的三分之一，故後來超支，亦可謂意料中事。

由於ＯＢ溢價是外加於傳統工程成本估算方法之上的，推銷計劃者（政府或某些集團）不一定喜歡用，故卡氏提出一種全新的成本估算法，稱為「參考類預估法」（reference class forecasting）。簡單來說，用此法估算工程Ｘ的造價，首先完全避開有關Ｘ本身的成本明細計算，而另外找出已經完成的與Ｘ類似的工程Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ……的造價分佈，然後按Ｘ的特點找出它在這個參考分佈中的位置，直接估算Ｘ的造價。零五年起，美國計劃學會（ＡＰＡ）正式承認這種宏觀估算法；此外，國際成本工程學促進會（ＡＡＣＥＩ）亦把這個方法列為正式成本估算法之一，可在工程項目中與傳統成本估算法互相印證。卡氏提倡的這兩種成本估算辦法，雖未成為主流，卻是我們可以借鏡的。

走筆至此，民政事務局傳真送來「就各方對西九財務評估改採用的通脹率及成本假設提出的意見」的回應。這份回應只是重複一次政府已經說過的話，一再迴避解釋百分之二假設的理據。看來，政府技止此矣。

註1：有關文章Government gets creative with arts hub assumptions參http://www.scmp.com/article/640939/government-gets-creative-arts-hub-assumptions

練乙錚：西九2%價格增幅理據都站不住腳

【信報-香島論叢】政府的西九工程報價二百一十六億元很有問題，主要原因是中、長期年均通脹和建築成本增幅假設是百分之二。通脹惡魔重臨全球之際，這個假設價格增幅，實在低得令人咋舌。可是，特區政府支持這個關鍵假設的理據只有區區九十字，不僅出奇單薄，而且背後思路錯得離譜，故只能閃爍其詞，「無厘頭」得像痴人說夢。不過，道理雖然欠奉，包裝卻十分「得體」，這個關鍵理據出現在立法會西九討論文件的一個附件某頁底的一個細字註腳裡（此「理據」及筆者批駁見上週五本欄題為〈二一六還是二六一〉文章）。

不僅如此，上月二十八日，民政事務局發出《西九龍文化區計劃財務評估》，正文亦對此關鍵假設隻字不提，只在附件重複上述註腳內容，並提議讀者參考政府原來聘用的ＧＨＫ顧問公司撰寫的報告書中若干頁（15-17，19，35）；筆者按提議在政府網頁上「游花園」，發覺這幾頁顧問報告正文根本沒有說明採用百分之二假設的理由，而只是在頁三十五中引用此數字作繁複計算；ＧＨＫ真正的「理據」，隱藏在十四個附件中的第九個裡。如此一再本末倒置處理關鍵假設的行文方式，令筆者大開眼界。

然而，ＧＨＫ「理據」，卻是見不得人的東西，不僅錯謬連篇，不少「看法」，更是一出爐便已經被事態發展證明是無稽之談，顧問將之放在附件九，想必是要藏拙也；政府今年推銷西九，亦不敢引用，只能另賦「九十字新詞」，但也是遮遮掩掩放在附件的註腳裡。不過，這個百分之二假設是得出二百一十六億元報價的關鍵；若不用百分之二而用本地三十年來建造業成本平均年增幅的百分之六強，則政府西九報價當在二百五十億元以上。既然如此重要，筆者呼籲全港各界經濟師、各大專院校與經濟有關的學者一同研究一下ＧＨＫ給出的「理據」。筆者先在此拋磚引玉。

因為西九是長期規劃，需要一個長至二零五九年即五十一年通用的通脹假設。本來，要作如此長遠預測，最好儘量利用香港過去幾十年的數據。政府統計處由一九七五年開始提供物價指數，至今年為止共增長五點六倍，以此推算物價平均年增長率為百分之五點三五，大大高於百分之二。如果不連零一年以後的通縮及復元期，只算到二千年為止，則平均年通脹率為百分之七點○五，可見香港除了在亞洲金融風暴的不正常時期，通脹率是相當高的。這些數字，政府當然不鍾意，於是顧問提議該用外國過去二十年的平均通脹（約百分之二點五）作香港未來五十一年的平均數。如此捨近圖遠，用西方的而不用自己的歷史數據推測自己的未來，已經相當荒謬，還漠視了香港產生通脹的機制和所有西方先進國完全不同這一重要事實及其涵義，實在無理之極。（見ＧＨＫ最後報告附件九第1.2段；此段文字有兩處嚴重年份錯誤，筆者花了半天才看懂，報告質量可見一斑。）好了，本地長期數據棄而不用始終不大好看，於是顧問便用本地短期數據代替。短到什麼程度呢？ＧＨＫ用了政府零六年作的對零七年通脹預測（百分之二！），並不厭其詳徵引「第三方團體提供的一系列獨立預測」，支持這個短期預測。事實上，這個預測本身沒有錯，零六至零七年的通脹的確是百分之二，不過，看官，這是用一年的數據去推測半個世紀五十一年的整體通脹率啊！（見上述附件九第1.3及1.4 段）。如此作長期預測，實在是古今中外創舉。方法「奇怪」不特已，大家還記得，零六年是香港通縮完結之年，經濟還未認真復元，通脹似有若無，以此年之特殊狀況去推測今後五十一年的一般狀況，如何說得過去呢？

好了，就算通脹率真的是百分之二，真正建造成本的升幅又如何呢？ＧＨＫ報告零七年四月面世，之前的十二個月，按政府提供的建造業價格數字，再以ＧＨＫ用的建造業工資和物料成本比重作加權，可算出綜合升幅為百分之十一點二，大大高於同期百分之二點四的年通脹率。ＧＨＫ對此竟視若無睹，依然在附件九第二節強調建造業價格升幅可與通脹率等量齊觀，真是豈有此理！

好了，一年數據難以預測長期，那麼總應該找點中期支持罷？有的。ＧＨＫ於是說，美國中期通脹預測溫和，「理由是預計美國貨幣緊縮政策使通脹升幅放緩。由於聯繫匯率制度，美元隨著美國利率上調而升值後，港元則須隨之貶值，以維持貨幣掛鉤。」這不是胡說八道是什麼？跟著又說：「預期美元升值可防止通脹壓力過大，（通脹）長期預測為百分之二至百分之二點五左右。」（見上述附件九第1.5段），不出半年，美元大幅減息、匯價急跌，ＧＨＫ這些預言和理據都變了廢話。

好了，ＧＨＫ既然錯了，那是一年前的事；事後孔明，也不算好漢，姑且不要再在此點上找ＧＨＫ麻煩，但今年政府推銷西九，總該再看看新的數據罷？不看則已，一看不得了。去年十一月至今（即筆者開始寫此專欄至今），建造業成本加權指數的四個月累積升幅已是百分之八點六，按此計算的年升幅達百分之二十八！其中鋼材四個月升了百分之五十二，年升幅接近百分之一百七十，尤其嚴重；其他如木材、三合土製件、柴油、瀝青、牆壁瓷磚等，價格升幅亦很可觀。政府對此等數字，亦一樣視若無睹。（如果政府認為此等短期數據不能用於長期預測，則ＧＨＫ首先就得打屁股。）夠了。如此財務評估、如此百分之二的理據，當然不能見人。政府見勢如此，做法竟然不是修正錯誤，而是儘量掩飾。如此，是政府不老實。或者，不全是ＧＨＫ的錯，而是政府出了題目，ＧＨＫ做文章。如此，是政府和ＧＨＫ一起不老實：ＧＨＫ去年騙了公帑顧問費，政府今年要騙立法會通過撥款。

筆者才疏學淺，近年還安於逸樂，老本行業務荒廢了些，所引經濟數據或所用經濟推理，不一定最好，所以呼籲各經濟界賢達一起研究一下ＧＨＫ這份報告的有關部分。事關重大，希望大家都來關心。 

練乙錚：二一六還是二六一？

【信報-香島論叢】為落實西九文化區計劃，政府要求立會批准撥款二百一十六億元。有關部門把此數算得頭頭是道：西九非文化用途賣地收入估計二百一十三億元，夠支付上述撥款要求而略有盈餘；計劃落成之後的運作赤字七十六億元，將來亦可由文化區內零售、飲食、娛樂（ＲＤＥ）設施的估計租金收入八十四億元填補有餘。不過，立法會今年初委託港大屬下顧問及科技轉讓機構 Versitech Ltd（科橋公司），對政府的西九成本預算和撥款要求作技術評估，結果認為政府的估算太樂觀。評估指出，長達二十多年的建築期裡，政府預估平均通脹率和建築成本增幅皆為百分之二，可能嚴重偏低；以過去三十年為例，建築成本增幅平均每年為百分之六強。此外，計劃完成之後的ＲＤＥ租金收入估算部分，政府提供的資料不完整，難以讓人信服此等收入足夠支付文化區日常營運赤字。據此，不少議員認為，政府的二百一十六億元銀碼不可靠，以後出現超支、不斷要求立會額外撥款的情況，未能排除。筆者通看兩造材料，認為議員擔心有道理。單是對未來通脹率的估算，已經大有問題，今天就和大家詳談此點。

每年百分之二的預估通脹，筆者遍尋之後找出唯一政府理據：「香港是先進的經濟體系，並奉行港元與美元掛鉤的貨幣發行局制度，香港的通脹率趨向與處於相若發展階段的經濟體系大致相同；先進經濟體系的大多主要中央銀行明確或暗示將指標通脹率定為百分之二左右。」（見立會西九討論文件 WKCD-543 附件二頁七註腳三）。這句話包含幾個錯誤，政府用作理據站不住腳。

首先，香港用貨幣發行局體制與美元掛鉤，與美國看齊的是利率，不是通脹；香港的通脹率有多高，完全和美國或西方國家的通脹率沒有必然關係。舉歷史數據看，從一九八一年到一九九八年之間，香港平均每年通脹率為百分之八點一；同期間，美國是百分之三點五，比香港低很多。正是因為港美通脹相差巨大而息口相同，八、九十年代的香港才出現負（實質）利率的現象。九七之後，香港受金融風暴及樓價下滑影響，經濟持續不景，出現通縮，但美國的經濟相對平穩，通脹處於一般水平，故香港與美國的通脹差，依然有四個百分點左右，但這次反過來了，香港比美國低。其次，發達國的通脹指標是其央行的政策目標，事實上不一定可以做得到（法、德二國就長期不能按歐洲央行指標辦事）；香港用貨幣發行局制，更無通脹指標可言，通脹率由外來資金和本地銀行信貸量決定。況且，通脹率和建築成本增幅之間也不能劃等號。近幾年來，由於第三世界內需增加很快，所有原材料包括水泥、木材、鋼筋、玻璃等，價格都升得特別快，加上建築工程消耗能源特別多，故建築成本增幅高於一般通脹率。還有一點就是，如果政府開支把關不穩，外圍高通脹的確可以「輸入」香港，而未來主要通脹輸入國很可能不是西方經濟先進國而是中國大陸；內地通脹率今年或達百分之十，一旦高通脹預期在內地人心目中生根，中國通脹勢將長期偏高，間接影響香港通脹率，再加上合法、非法的「北水南調」因素，情況就更不樂觀了。上述百分之二預估通脹率是關鍵假設，二百一十六億之數，成毀由之，政府豈能如此輕率？民政事務局和財政司司長辦公室在計劃過程中有沒有把數字送給政府經濟師過目？政府委託的顧問公司ＧＨＫ煞費苦心「煮」出這個百分之二數字，是否出於需要滿足來自政府方面的要求？

公共工程超支，在全世界範圍內都很普遍。一般政府策略，是一方面事先儘量壓低報價，另一方面誇大工程的社會效益，以求通過撥款，工程得以上馬，以後成本超出預算，再伸手要更多公帑，大眾見工程造了一半，當然不能眼巴巴放棄，只得「揸頸就命」，一再增加撥款。且不論建造這些工程是否有特殊利益集團在台前幕後充當吹鼓手，民選議員睜大眼睛把好關，也完全必要，否則如果出現嚴重超支，問題不單是成本「高」了（其實如果成本真是要那麼高，則原來銀碼是高是低到頭來沒有關係），最重要的是，大眾聽信政府當初報出的低造價和高效益，認為工程劃得來，批准放行，殊不知真正成本比當初政府說的高得多，再算清楚，發覺成本效益不成比例，但米已成炊，悔之已晚，公共資源便又一次錯配。這才是問題所在。

民政事務局常秘尤曾嘉麗說：「政府是為納稅人省錢，既然有數據支持二百一十六億元之數足夠，為什麼議員們不支持呢？」這句話不老實。一個沒有堅實數據支持的預估價，縱然很低，卻與最終「埋單價」無關係，絕不能說成是什麼「為納稅人省錢」的東西，造出「白象」的可能性卻很高。